地方債務(wù)治理機(jī)制主要應(yīng)解決兩個問題

從目前地方政府債務(wù)規(guī)模來看，盡管近兩年增長較快，但我們認(rèn)同中央的判斷，地方政府債務(wù)的風(fēng)險整體可控。

從長期來看，我們認(rèn)為地方債務(wù)治理機(jī)制主要要解決兩個方面的問題。

第一個問題是切實推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變、強(qiáng)化債務(wù)約束的預(yù)算改革，這是落實市場在資源配置中起決定作用的關(guān)鍵所在。這是個系統(tǒng)工程，習(xí)主席說是“啃硬骨頭”。這可能要改變中國的分權(quán)式競爭體制(GDP競爭的政績考核制度)，重構(gòu)中國經(jīng)濟(jì)增長的引擎。在分權(quán)式競爭體制下，只要一旦經(jīng)濟(jì)下滑，重啟地方進(jìn)行融資和進(jìn)行競爭性發(fā)展的這種特征就頑強(qiáng)存在。治一陣子又起來一段，起來一段又治一陣子，永遠(yuǎn)跳不出這個循環(huán)。

第二個問題是地方政府未來要成為一個真正合格的市場融資主體，必須要有配套的制度的保障，使其能獲得相應(yīng)的與債務(wù)匹配的償債收入，這樣才能為其設(shè)計對應(yīng)的金融解決方案。

在成熟的市場經(jīng)濟(jì)國家中，與地方政府舉債相對應(yīng)的償債結(jié)構(gòu)主要是兩個制度安排。

第一個是高效率的城市基礎(chǔ)設(shè)施的市場化運營機(jī)制。基礎(chǔ)設(shè)施的運營不是完全靠政府財政補(bǔ)貼，相當(dāng)部分是靠市場化運營和使用者付費，而中國目前主要靠財政補(bǔ)貼，比方說，北京擁有全世界最完善的基礎(chǔ)設(shè)施，但收費可能是最便宜的。十八屆三中全會提出，在自然壟斷性領(lǐng)域(電網(wǎng)、鐵路、油氣、水網(wǎng)等)，可以根據(jù)不同行業(yè)特點實行網(wǎng)運分開、放開競爭性業(yè)務(wù)，推進(jìn)公共資源配置市場化。進(jìn)一步破除各種形式的行政壟斷。這有利于形成支撐公共基礎(chǔ)設(shè)施項目的合理償債收入。

第二個是地方政府要有穩(wěn)定的主體稅源。在成熟的市場經(jīng)濟(jì)國家，地方政府的收入是以不動產(chǎn)稅、消費稅和資源稅為主體的。由于分稅制沒有形成地方財力與事權(quán)相匹配的體制，中國的地方政府越來越求助于“土地財政”，行為短期化導(dǎo)致了越來越嚴(yán)重的屆別機(jī)會主義和道德風(fēng)險(通過土地出讓，50年或70年的土地租金事實上被政府一次性收取，而一屆政府的任期只有3至5年。這種不對稱性是誘使地方政府無休止地占用轄地土地資源的基本原因)。

城建投融資機(jī)制的改革對策

十八屆三中全會《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，要“建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度”，并明確“區(qū)域性公共服務(wù)作為地方事權(quán)”?！稕Q定》提出要“建立透明規(guī)范的城市建設(shè)投融資機(jī)制，允許地方政府通過發(fā)債等多種方式拓寬城市建設(shè)融資渠道”，這為建立權(quán)責(zé)明晰、多元化的城市建設(shè)投融資體制指明了方向。

根據(jù)《決定》的精神，我們就未來城市建設(shè)投融資體制(金融解決方案)提出以下四種對策。

一是產(chǎn)權(quán)對策。通過資產(chǎn)證券化，實現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)權(quán)向社會資本的轉(zhuǎn)讓。為此應(yīng)建立基礎(chǔ)設(shè)施的產(chǎn)權(quán)交易市場，完善地方政府投資項目的退出機(jī)制，以便地方退出部分國有股權(quán)，盤活地方政府融資平臺現(xiàn)有的資產(chǎn)，通過資產(chǎn)證券化等金融運作手段為新項目和在建項目籌集資金。

二是機(jī)構(gòu)對策。設(shè)立城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資專營機(jī)構(gòu)，或是在國有商業(yè)銀行設(shè)立特別賬戶，封閉管理平臺資金運用和償債資產(chǎn)收益。

三是市場對策。以城鎮(zhèn)化未來收益為支撐，積極探索多樣化的市政項目發(fā)債模式。根據(jù)市政項目收益狀況的不同，可以考慮分類處理。

如果項目本身收益具有完全償債能力，如水務(wù)類公用事業(yè)、車流量較大的高速公路等都可以通過收費獲取穩(wěn)定收益，實現(xiàn)還本付息。這類項目可以由地方政府授權(quán)機(jī)構(gòu)或代理機(jī)構(gòu)發(fā)行債券籌資，并明確以項目收入作為償債來源，國際上稱之為項目收益?zhèn)?Revenue Obligations)。

如果項目自身收益不能完全償還債務(wù)，但加上其附加價值可滿足償債要求。港鐵公司就是通過開發(fā)地鐵上蓋土地，用上蓋土地增值收益償還的債務(wù)。對于這類項目，國際上一般混合使用市政債券和資產(chǎn)證券化(ABS)。

如果項目自身收益加上其附加價值不足以完全滿足償債要求，償債缺口還需要用地方政府財稅收入予以彌補(bǔ)。這類項目償債就需要項目收益、土地增值收益和財政補(bǔ)貼三家搭起來建立合理的償債結(jié)構(gòu)。

國際上通行的是公共部門-私人企業(yè)-合作模式(PPP模式)。應(yīng)允許有條件的地方，根據(jù)實際情況進(jìn)行不同模式的試點和探索。為此，市政債券應(yīng)享受稅收減免待遇，并在地方政府預(yù)算中設(shè)立特別賬戶，封閉管理發(fā)債資金運用和償債資產(chǎn)收益，同時按市政債的要求強(qiáng)化其信息披露和懲罰約束責(zé)任。進(jìn)一步推動利率市場化改革和分層次的信用體系建設(shè)，發(fā)揮信用評級在強(qiáng)化市場約束中的作用。進(jìn)一步推動各類金融機(jī)構(gòu)完善公司治理，形成有效的決策、執(zhí)行、制衡機(jī)制，促使投資者按市場化理念和原則，基于透明的地方政府財務(wù)信息和信用評級結(jié)果進(jìn)行投資決策。

四是外資對策。繼續(xù)推動匯率自由化和資本項目開放的進(jìn)程，以便利境外投資者參與地方政府債券市場。

(作者系中國社科院金融重點實驗室主任)