◎李宇嘉

首次對土地財(cái)政 “摸家底”式的審計(jì)已經(jīng)在全國范圍內(nèi)展開，筆者認(rèn)為，本次審計(jì)應(yīng)當(dāng)從促進(jìn)房地產(chǎn)市場化的角度出發(fā)，從房地產(chǎn)源頭——土地入手，徹底清除阻礙房地產(chǎn)實(shí)現(xiàn)市場化的最后一塊堡壘，以市場化來破全局改革的難題。

土地的非市場化是 “樓市亂象”一直無法根治的原因，房價(jià)長期以來只漲不跌、樓市調(diào)控“屢調(diào)屢敗”、供求失衡；若源頭上的土地?zé)o法實(shí)現(xiàn)市場化，我國房地產(chǎn)行業(yè)就無法實(shí)現(xiàn)市場化發(fā)展。近年來，樓市在市場化道路上進(jìn)展之所以并不順利，甚至有滑坡跡象，突出的就是各種限制性的行政干預(yù)不得不登堂入室，這事實(shí)上是上游土地非市場化造成的。

土地長期非市場化運(yùn)行，固化在土地和房地產(chǎn)上的一些地方政府行為亂象就無法避免，如地方舉債失控、抵制國家調(diào)控、熱衷于以土地搞大型項(xiàng)目開發(fā)、熱衷于搞開發(fā)區(qū)和新區(qū)、老百姓需要的公共服務(wù)長期滯后等。地方政府在土地和房地產(chǎn)領(lǐng)域出現(xiàn)的上述亂象，與我國當(dāng)前改革的重點(diǎn)領(lǐng)域密切相關(guān)。

1998年住房市場化改革以來，在房地產(chǎn)中游和下游，市場化推進(jìn)獲得了長足進(jìn)步。但處在房地產(chǎn)行業(yè)上游的土地領(lǐng)域，盡管在2004年8月31日后，國家規(guī)定全部經(jīng)營性用地一律實(shí)行市場化的“招拍掛”出讓模式，而且我們也看到了開發(fā)商在土地市場上的競爭是何等激烈。但充分市場化的也只有不到21%的住宅用地和8%的商業(yè)服務(wù)業(yè)用地，而在占比超過50%的工業(yè)用地出讓領(lǐng)域，“招拍掛”基本上變異為“量身定做”的偽市場化或不透明的協(xié)議出讓。即便是充分市場化的住宅用地和商業(yè)用地領(lǐng)域，也要扣除政府集資建房用地等非市場化部分，真正市場化的用地部分不足20%。

工業(yè)用地領(lǐng)域的非市場化，源于地方政府做大經(jīng)濟(jì)規(guī)模、稅收規(guī)模、獲得良好政績考核和直接插手政府項(xiàng)目等方面的考慮。工業(yè)用地價(jià)格優(yōu)惠，甚至減免地價(jià)是各地方政府提高招商引資競爭力，吸引國內(nèi)外知名企業(yè)進(jìn)駐本地的最佳手段。盡管犧牲了地價(jià)，但建設(shè)工業(yè)園區(qū)，引入知名企業(yè)，上大型生產(chǎn)或城市項(xiàng)目，再輔之以銀行貸款的支持，通過用地出讓帶動(dòng)項(xiàng)目投資，能夠在短期內(nèi)獲得固定資產(chǎn)投資增長、經(jīng)濟(jì)和稅收增長、城市面貌改善的綜合績效，這是最受地方政府青睞的土地利用方式。

工業(yè)用地低地價(jià)、甚至免地價(jià)，一方面造成了工業(yè)用地低效利用。我國工業(yè)用地綜合容積率僅為0.6，土地資源浪費(fèi)嚴(yán)重，造成住宅用地相對短缺；另一方面，城市“攤大餅”式擴(kuò)張?jiān)斐烧疅o力同步供給基礎(chǔ)設(shè)施，城市擴(kuò)張超前于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，城市各類新區(qū)和開發(fā)區(qū)淪為“空城”或“鬼城”。

作為生產(chǎn)要素，工業(yè)用地低地價(jià)，造成很多產(chǎn)能過剩行業(yè)的擴(kuò)張?jiān)诓豢赡艿那闆r下成為可能，僵尸行業(yè)和企業(yè)難以退出，環(huán)境污染和銀行風(fēng)險(xiǎn)突出，產(chǎn)業(yè)升級舉步維艱；以土地撬動(dòng)社會(huì)融資，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)政府舉債，帶動(dòng)項(xiàng)目開發(fā)和全社會(huì)固定資產(chǎn)投資的經(jīng)濟(jì)增長模式，讓地方政府利益化、公司化，距離公共服務(wù)型政府漸行漸遠(yuǎn)。土地非市場化，造成政府直接插手區(qū)域開發(fā)和工程項(xiàng)目從立項(xiàng)、規(guī)劃，到招投標(biāo)、建設(shè)材料采購，再到建設(shè)和運(yùn)營等各個(gè)環(huán)節(jié)，政府越位干預(yù)市場，開發(fā)和建設(shè)過程不透明，腐敗問題嚴(yán)重。

地方政府在工業(yè)地價(jià)上的損失，在住宅用地上得到了彌補(bǔ)。住宅市場化改革，讓終端住房消費(fèi)和投資異?；钴S，這直接帶動(dòng)了前端土地 “招拍掛”環(huán)節(jié)地價(jià)不斷上升。2004年樓市大發(fā)展以來，50個(gè)主要城市“招拍掛”住宅用地價(jià)格翻了5~8倍，遠(yuǎn)高于同期住宅價(jià)格3~5倍的漲幅。土地財(cái)政是由住宅用地高地價(jià)和工業(yè)用地規(guī)?；M成的，前者是地方政府的“第二財(cái)政”，也是樓市亂象和高房價(jià)的罪魁禍?zhǔn)?，政府推高住宅商業(yè)地價(jià)和房價(jià)具有內(nèi)在激勵(lì)，而后者是地方政府實(shí)現(xiàn)政績、經(jīng)濟(jì)增長職能的“最佳載體”。

即便是由住宅用地“招拍掛”獲得的高額土地出讓金，由于在支出上沒有硬性約束，長期在預(yù)算外運(yùn)行、操作空間大、不透明，除了彌補(bǔ)拆遷補(bǔ)償費(fèi)用，絕大多數(shù)用在了補(bǔ)貼工業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、政府平臺注資、基礎(chǔ)設(shè)施前期投入，而以土地出讓金啟動(dòng)的一些公共服務(wù)類項(xiàng)目，往往呈現(xiàn)“高大上”而不符合老百姓的實(shí)際需求。

從本質(zhì)上講，土地已經(jīng)成為地方政府實(shí)現(xiàn)政府經(jīng)濟(jì)和收入增長目標(biāo)的工具，非市場化是出于這些目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的方便而有意為之。本輪土地審計(jì)的目標(biāo)之一要放在土地供應(yīng)完全市場化上。一方面，要嚴(yán)格落實(shí)關(guān)于征地足額補(bǔ)償和市場化補(bǔ)償?shù)母黜?xiàng)政策，提高征用集體土地的成本，消除地方政府盲目擴(kuò)大土地征用和出讓規(guī)模的激勵(lì)；另一方面，經(jīng)營性工業(yè)用地要嚴(yán)格實(shí)施“招拍掛”市場化出讓、市場主體平等準(zhǔn)入的政策，提高工業(yè)用地成本，徹底消除地方政府借工業(yè)用地低價(jià)，擴(kuò)大經(jīng)濟(jì)規(guī)模、插手具體項(xiàng)目的激勵(lì)。而工業(yè)用地價(jià)格提升后，過剩產(chǎn)業(yè)和產(chǎn)能也難以繼續(xù)存在下去，地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)也就下來了；最后，住宅用地領(lǐng)域也要完全的市場化，住房保障僅限于基本保障，其余住房需求全部進(jìn)入市場，嚴(yán)禁政府集資住房供地。土地實(shí)現(xiàn)完全的市場化后，住宅相對溢價(jià)將吸引更多的地進(jìn)入住宅市場，住宅市場的各種亂象就少了；土地市場化后，房地產(chǎn)市場上中下游完全的市場化就實(shí)現(xiàn)了，上游對下游的制約也就消除了；土地市場化后，地方在政府借助土地實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目投資、經(jīng)濟(jì)增長和個(gè)人利益的激勵(lì)就少了，維系過剩產(chǎn)能、部門利益的激勵(lì)也少了，固定資產(chǎn)投資主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)模式也就改觀了，政府經(jīng)濟(jì)增長職能也就弱化了。再輔之以嚴(yán)格界定公共服務(wù)的范疇，并逐筆展開土地出讓金是否符合用途的功能性審計(jì)，政府就可以回歸公共服務(wù)職能了。

（作者為深圳市房地產(chǎn)研究中心研究員）