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立法銜接改革決策:先行先試要法律授權

2014-10-29 00:56:15

每經(jīng)編輯 每經(jīng)記者 周洲 發(fā)自北京    

每經(jīng)記者 周洲 發(fā)自北京

《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》(以下簡稱“決定”)提出,實現(xiàn)立法和改革決策相銜接,做到重大改革于法有據(jù)、立法主動適應改革和經(jīng)濟社會發(fā)展需要。實踐證明行之有效的,要及時上升為法律。實踐條件還不成熟、需要先行先試的,要按照法定程序作出授權。對不適應改革要求的法律法規(guī),要及時修改和廢止。

《決定》公布之后,正在開展試驗的上海自貿(mào)區(qū)以及正待獲批的天津、廣東、福建等地方自貿(mào)區(qū),未來開展準入前國民待遇和負面清單為主的管理體制將有法可依。

上海自貿(mào)區(qū)本身就是探索現(xiàn)代國家治理能力體系的試驗區(qū),是對外開放的新舉措,也是本屆政府的一項重要改革。

上海自貿(mào)區(qū)研究院秘書長、上海財經(jīng)大學世界經(jīng)貿(mào)系副主任陳波曾對《每日經(jīng)濟新聞》記者說,以上海自貿(mào)區(qū)內(nèi)廢止外資“三法”代之以負面清單管理體制的投資制度改革、央行支持上海自貿(mào)區(qū) “金融30條”改革為基礎框架的 《自貿(mào)區(qū)條例》,其實是自貿(mào)區(qū)內(nèi)有別于區(qū)外的“憲法”。

準入前國民待遇、負面清單既是上海自貿(mào)區(qū)試驗的重點,也是上海自貿(mào)區(qū)可復制可推廣經(jīng)驗中最重要一項。

10月27日,中央全面深化改革領導小組第六次會議召開,會議審議了《關于中國(上海)自由貿(mào)易試驗區(qū)工作進展和可復制試點經(jīng)驗的推廣意見》。中共中央總書記習近平明確指出:“上海自由貿(mào)易試驗區(qū)取得的經(jīng)驗,是我們在這塊試驗田上試驗培育出的種子,要把這些種子在更大范圍內(nèi)播種擴散,盡快開花結果,對試驗取得的可復制可推廣的經(jīng)驗,能在其他地區(qū)推廣的要盡快推廣,能在全國推廣的要推廣到全國?!?/p>

如果沒有法律支持,負面清單制度將難以推廣到全國。

陳波說:“負面清單要么是大膽地復制推廣到全國,要么就是在其他區(qū)域里進行嘗試,但復制到全國比較困難。從點到面的推廣涉及很多法律問題,如果要全國復制,就需要修改法律。新法替代舊法必須通過人大討論、決議,其過程并不是一蹴而就。但現(xiàn)在點到點(從上海自貿(mào)區(qū)到其他地方自貿(mào)區(qū))的復制可以做。”

他進一步解釋道,負面清單實際上是一種法規(guī),法規(guī)就需要特別明晰。陳波認為上海自貿(mào)區(qū)嘗試負面清單是經(jīng)過國務院的行政命令和全國人大批準的。“但是其他地方政府沒有可以實行轄區(qū)內(nèi)的新法律制度的相關規(guī)定。連正常的法律途徑都沒有走,沒有通過人大常委會授權,怎么能做這樣的嘗試?”

“如果沒有相關規(guī)定的話,這些地方性的嘗試要么是犯法,要么它做的東西只有行政效力。這些地方的復制相當于只是在其行政監(jiān)管范圍內(nèi)做一兩項行政改革,不具備法律效力。既然不算法律,那么嘗試有何意義,并且根本就不可能被推廣?!标惒ㄕf,“從法律意義上說,其他地方如果只是要效仿上海自貿(mào)區(qū),那么從一開始就應該是違法了,因為沒有通過全國人大常委會授權,怎么能做自己的一套新的法律?”

其他地方政府如果要復制負面清單的做法,如果沒有國務院的行政命令和全國人大授予法律修改的權限,那么也只能是在行政審批上作改動。而行政審批本身就是違背法律的,但國內(nèi)行政審批與法律相違背的情況也不罕見,很多時候行政指令大于法律。

“不管從哪個角度講,有些地方政府的嘗試并不是向前走,而是向后走的。從正面意義理解,只能說這些地方政府在向制度創(chuàng)新方面做出努力和嘗試?!标惒ㄟ@樣解釋一些地方政府的嘗試。

對于上述問題,十八屆四中全會顯然有深刻的認識?!稕Q定》第二項 “完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系,加強憲法實施”中對這些問題作了界定。

星石投資首席策略師楊玲對《每日經(jīng)濟新聞》記者表示,負面清單管理制度一旦全國推廣,金融等當前受到嚴格管制的行業(yè)可能成為最大受益者。預期金融市場化改革進程將顯著提速,而市場化改革將極大釋放金融業(yè)各參與主體的活力,非銀金融板塊如證券、保險等行業(yè)將迎來大發(fā)展,明年或有不錯表現(xiàn)。

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