過度關(guān)注起征點(diǎn)將誤導(dǎo)個(gè)稅改革

“個(gè)稅起征點(diǎn)”僅是諸多稅制要素之一，沒有其他稅制要素的配合，將難以優(yōu)化實(shí)現(xiàn)個(gè)稅稅制的整體效應(yīng)，只強(qiáng)調(diào)諸多變量中的一個(gè)“起征點(diǎn)”變量，單一維度地過度關(guān)注提高個(gè)稅“起征點(diǎn)”問題，將會誤導(dǎo)我國個(gè)人所得稅改革。

我國迫切需要進(jìn)行綜合與分類相結(jié)合的個(gè)人所得稅改革，按照寬稅基、嚴(yán)征管、體現(xiàn)量能納稅的原則，根據(jù)中央提出的“總體設(shè)計(jì)、分步實(shí)施、創(chuàng)造條件，加快推進(jìn)”的思路實(shí)施個(gè)人所得稅改革。寬稅基是指應(yīng)盡可能將個(gè)人（家庭）所有收入，包括貨幣性和非貨幣性的收入均納入征稅范圍。納稅主體上可先從以個(gè)人為申報(bào)單元，逐漸過渡到由納稅人自主選擇個(gè)人或家庭為申報(bào)單元的申報(bào)模式。綜合部分的稅率采用超額累進(jìn)稅率。稅率設(shè)計(jì)原則是簡化征管且保證稅率的有效性。從近期看，應(yīng)盡快將勞動所得歸并，統(tǒng)一征稅辦法，同時(shí)積極創(chuàng)造條件為未來深化改革奠定基礎(chǔ)。

賈康 梁季

近年來，我國個(gè)人所得稅改革成為社會各界高度關(guān)注的熱點(diǎn)話題，尤其是在每年全國兩會期間，關(guān)于提高個(gè)稅“起征點(diǎn)”的提案和呼聲，更是將個(gè)人所得稅的討論推向高潮。全民關(guān)注個(gè)稅，一方面反映了中國公民納稅人意識和民主理財(cái)理念正在深入人心，另一方面也表現(xiàn)出社會各界在討論這一專業(yè)性較強(qiáng)的財(cái)稅問題方面往往陷入非理性、情緒化和非專業(yè)化境況。個(gè)人所得稅制在絕大多數(shù)國家的稅收體系中發(fā)揮著調(diào)節(jié)收入分配差距的職能，體現(xiàn)著稅收的公平和量能納稅原則，而這些職能和原則的實(shí)現(xiàn)，必須在經(jīng)濟(jì)學(xué)和財(cái)政學(xué)基本理論指導(dǎo)下科學(xué)設(shè)計(jì)其稅制。“個(gè)稅起征點(diǎn)”僅是諸多稅制要素之一，沒有其他稅制要素的配合，將難以優(yōu)化實(shí)現(xiàn)個(gè)稅稅制的整體效應(yīng)，只強(qiáng)調(diào)諸多變量中的一個(gè)“起征點(diǎn)”變量，單一維度地過度關(guān)注提高個(gè)稅“起征點(diǎn)”問題，將會誤導(dǎo)我國個(gè)人所得稅改革。

現(xiàn)行制度框架下個(gè)稅起征點(diǎn)不算低

1．我國個(gè)稅“起征點(diǎn)”，提高空間有限

個(gè)稅“起征點(diǎn)”規(guī)范的說法為“工薪所得減除費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)”，體現(xiàn)勞動者基本生計(jì)所需、為維持勞動力再生產(chǎn)的基本必要支出。該費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)的確定，需要參考全國在崗職工工資水平以及基本生活支出情況。2014年，全國城鎮(zhèn)單位在崗職工年均工資為57361元，相應(yīng)月均工資為4780元，目前每月3500元工薪所得減除費(fèi)用占月均工資的比重為73.2%。綜合分析可知，我國目前工資薪金費(fèi)用減除標(biāo)準(zhǔn)占全國在崗職工人均工資的比重超過80%以上，占2014年在崗職工最高地區(qū)的人均工資的比重超過50%以上。我國目前工資薪金標(biāo)準(zhǔn)家庭費(fèi)用扣除標(biāo)準(zhǔn)既超過全國城鎮(zhèn)標(biāo)準(zhǔn)家庭基本生活支出，也超過支出最高地區(qū)的平均水平。據(jù)此可以得出結(jié)論：在現(xiàn)行個(gè)稅制度框架下，我國個(gè)稅“起征點(diǎn)”不算低，提高空間有限。

2011年9月1日后，將個(gè)稅“起征點(diǎn)”調(diào)高為3500元時(shí)，我國工薪階層接受超額累進(jìn)稅率調(diào)節(jié)的納稅人數(shù)，一下降低為2400萬人左右，近些年隨勞動者薪酬水平提高，超額累進(jìn)稅率調(diào)節(jié)覆蓋面應(yīng)有所擴(kuò)大，但也至多為幾千萬人，占全體國民比重僅3—4個(gè)百分點(diǎn)，如再顯著提高起征點(diǎn)，則個(gè)稅在我國將更多邊緣化，也明顯違背了十八屆五中全會關(guān)于逐步提高直接稅比重的要求。

2．提高個(gè)稅“起征點(diǎn)”，薪酬高者受益更大，有違個(gè)稅初衷

由于個(gè)人薪酬所得稅適用累進(jìn)稅率，提高減除費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)，有可能降低高薪酬者的最高稅率檔次，從而大幅降低該類納稅人的納稅額度，導(dǎo)致更大的不公平。

3． 簡單提高“起征點(diǎn)”而不同時(shí)實(shí)施“收入綜合、分類扣除”的辦法，對不同納稅人可能極不公平。今年全國兩會上財(cái)政部部長樓繼偉在答記者問時(shí)再次指出，簡單提高起征點(diǎn)是不公平的，一個(gè)人月工資5000元可以過得還不錯(cuò)，但如果還要養(yǎng)孩子養(yǎng)老人就非常拮據(jù)，所以在工薪項(xiàng)下持續(xù)提高減除標(biāo)準(zhǔn)不是一個(gè)方向。中央關(guān)于個(gè)稅改革的指導(dǎo)方針在歷年歷次文件中始終是以“綜合與分類相結(jié)合”為方向，即先把11個(gè)分類中可綜合的部分歸堆，施加超額累進(jìn)稅率，這才是調(diào)整起征點(diǎn)時(shí)應(yīng)考慮的大前提。而且，理應(yīng)一并考慮設(shè)計(jì)針對家庭贍養(yǎng)負(fù)擔(dān)、住房按揭利息負(fù)擔(dān)等的分類專項(xiàng)扣除。

4．我國個(gè)人所得稅改革必須針對問題綜合施治、統(tǒng)籌設(shè)計(jì)

當(dāng)前個(gè)稅“起征點(diǎn)”沒有明顯提高的必要和空間，并不意味著我國個(gè)人所得稅無需改革。恰恰相反，我國個(gè)稅稅制很不完善，導(dǎo)致其不但沒有很好起到調(diào)節(jié)收入分配的作用，沒有很好貫徹稅收的公平原則和量能納稅原則，反而帶來了不公平，甚至導(dǎo)致“逆調(diào)節(jié)”。

首先，并沒有將個(gè)人所得全部納入個(gè)人所得稅計(jì)征范圍，特別需要加大收入再分配調(diào)節(jié)力度的薪酬之外的一些高收入，卻調(diào)節(jié)不到或力度過低。目前，我國個(gè)人所得稅包括薪酬、稿酬、經(jīng)營所得等11類。隨著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和個(gè)人收入來源多元化，個(gè)人收入所得形式非上述11類所能涵蓋。比如，廠主型的富豪，不給自己開工資或僅象征性地開工資，就可以全部或大部規(guī)避超額累進(jìn)稅率的調(diào)節(jié)機(jī)制。又如城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，大量城市周邊居民獲得大量房產(chǎn)和補(bǔ)償收入，從補(bǔ)償其失地?fù)p失的角度看，房產(chǎn)所得合理合法，但既然有收入（貨幣和非貨幣）就應(yīng)該繳納個(gè)人所得稅。此外，按照現(xiàn)行政策規(guī)定，房屋產(chǎn)權(quán)所有人將房屋產(chǎn)權(quán)無償贈與與其有特殊關(guān)系的人（包括：（1）配偶、父母、子女、祖父母、外祖父母、孫子女、外孫子女、兄弟姐妹；（2）贈與對其承擔(dān)直接撫養(yǎng)或者贍養(yǎng)義務(wù)的撫養(yǎng)人或者贍養(yǎng)人；（3）依法取得房屋產(chǎn)權(quán)的法定繼承人、遺囑繼承人或者受遺贈人等，均免征個(gè)人所得稅。對于這類特殊關(guān)系的受贈者，也應(yīng)區(qū)別對待，比如對未成年或無勞動能力的子女，免征個(gè)稅體現(xiàn)親情和人文關(guān)懷，而對于已成年且有勞動能力的子女，在遺產(chǎn)贈與稅缺失的情況下，再免征個(gè)人所得稅，則顯然無法體現(xiàn)“量能納稅”（納稅能力強(qiáng)的人多納稅）原則，更是顯失公平：靠辛勤勞動和智慧獲取的收入納稅，而“不勞而獲”的收入免稅。

其次，同類收入適用不同的計(jì)稅方法和稅率。現(xiàn)行個(gè)人所得稅法將勞動所得分為三類且分別適用不同的計(jì)稅方法。三類勞動所得包括：薪酬所得、勞務(wù)所得和稿酬，薪酬所得計(jì)稅方法分別為在減除薪酬所得費(fèi)用基礎(chǔ)上適用7級累進(jìn)稅率，勞務(wù)所得在一次性扣除基礎(chǔ)上按適用20%的比例稅率，稿酬適用20%比例稅率，并按應(yīng)納稅額減征百分之三十。在過去薪酬所得占主體的情況下，分別適用不同政策差異及其所導(dǎo)致的征管難度尚不明顯，隨著用工制度和雇傭關(guān)系多元化，薪酬和勞務(wù)之間的邊界越發(fā)模糊，試圖作出清晰界定也越發(fā)困難。

第三，同類所得適用不同的政策。典型的例子為財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)移所得，近年來，隨著全國二手房交易市場的火爆，房產(chǎn)買賣個(gè)人所得稅收入規(guī)模大幅增加。目前對于個(gè)人出售家庭非唯一住房需要繳納個(gè)人所得稅，計(jì)征時(shí)依能查到原值與否，分別適用不同的計(jì)征方法。能查到原值的房產(chǎn)按照房產(chǎn)差價(jià)（網(wǎng)簽價(jià)-原值）的20%計(jì)征，查不到原值的或公房，按照網(wǎng)簽價(jià)的1%計(jì)征。同一地段相同市場價(jià)的房子，在出售時(shí)，因房屋狀態(tài)不同，個(gè)人所得稅稅負(fù)差異巨大。比如，現(xiàn)在網(wǎng)簽價(jià)為400萬的房子，因是房主家庭名下非唯一住房需要繳納個(gè)人所得稅，如果是公房，則需繳納個(gè)稅4萬元。如果是商品房，較早購入，相應(yīng)原值較低，假設(shè)原值為100萬，則需繳納個(gè)稅60萬。如果購入較晚原值較高，假設(shè)原值為300萬，則需繳納個(gè)稅20萬。同樣市價(jià)的一套房子，個(gè)稅可以從4萬到60萬不等，相差15倍。本來這些政策的出臺，寓抑制炒房（快買快賣）的調(diào)控目標(biāo)在其中，但事實(shí)上恰恰增加了長期居住持有者的稅負(fù)，事實(shí)上起到了“逆調(diào)節(jié)”的作用。從中也可以看出，這些政策已然忽視了個(gè)人所得稅制設(shè)計(jì)的基本原則（量能納稅原則），稅負(fù)既與所得類型無關(guān)，也與所得者狀態(tài)無關(guān)，稅負(fù)甚至被一些無關(guān)緊要的因素所決定而大相徑庭。

上述僅列舉了我國個(gè)人所得稅稅制不完善帶來的部分負(fù)面影響，我國現(xiàn)行個(gè)人所得稅制真到了必須綜合施治作出配套改革完善的時(shí)候了。但歷數(shù)自1994年現(xiàn)行個(gè)人所得稅基本框架確定以來的歷次改革，除了利息所得稅開征又暫停征收之外，其他改革均是圍繞“起征點(diǎn)”提高而展開，未在“綜合”方面邁進(jìn)。似乎在社會中形成了一種觀念，中國個(gè)稅只有“起征點(diǎn)”有問題，中國個(gè)稅的問題只有通過提高“起征點(diǎn)”才能解決，而人們恰恰忘記了早在2003年十六屆三中全會便提出的個(gè)人所得稅改革目標(biāo)——建立“綜合與分類相結(jié)合”的個(gè)人所得稅制。這不能不說，因?yàn)檫^度關(guān)注個(gè)稅“起征點(diǎn)”提高，而將民眾注意力引向了錯(cuò)誤方向，決策部門的大量時(shí)間和精力也消解于解釋和設(shè)計(jì)“起征點(diǎn)”政策上，這實(shí)際上如同舍本而逐末。

我國迫切需要進(jìn)行

綜合與分類相結(jié)合的個(gè)人所得稅改革

關(guān)于綜合與分類相結(jié)合的個(gè)人所得稅制的特點(diǎn)與好處的分析已非常充分，在此無需展開重復(fù)討論。簡單地說，綜合與分類相結(jié)合的個(gè)人所得稅制是在總體上不區(qū)分收入類型和性質(zhì)但對特殊所得（比如資本利得）又區(qū)別對待的情況下，充分考慮個(gè)人（家庭）的實(shí)際支出偏好多元和支出水平相異的情況，按照支付能力原則，科學(xué)設(shè)計(jì)稅制。其優(yōu)點(diǎn)在于，最大限度地體現(xiàn)公平的量能納稅原則，且簡便征管（無需區(qū)分所得類型）。但是，其在管理上的要求顯然比分類征收為高，在此有必要強(qiáng)調(diào)，推進(jìn)個(gè)人所得稅改革對于我國現(xiàn)代財(cái)稅制度體系的建立乃至國家治理現(xiàn)代化建設(shè)具有戰(zhàn)略意義，對于正在進(jìn)行的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革至關(guān)重要。

1．個(gè)人所得稅改革可以促進(jìn)市場在資源配置中的決定性作用以及更好地發(fā)揮政府作用

在市場經(jīng)濟(jì)體制下，市場在初次分配（生產(chǎn)環(huán)節(jié)）中發(fā)揮配置資源的決定性作用，以激發(fā)市場活力，提高生產(chǎn)效率，力求將經(jīng)濟(jì)“蛋糕”做到最大；政府在再分配環(huán)節(jié)（稅收與社保環(huán)節(jié)）發(fā)揮收入分配的優(yōu)化作用，促進(jìn)社會公平，維護(hù)社會穩(wěn)定。通過二者的合理有機(jī)配合，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會的良性發(fā)展。在此框架下形成的稅收理論要求一國稅收制度（體系）的設(shè)計(jì)，要盡量減少對生產(chǎn)環(huán)節(jié)資源配置的影響，初次分配盡可能保持稅收“中性”，到了再分配環(huán)節(jié)，則要注重合理地區(qū)別對待“抽肥補(bǔ)瘦”，抑制兩極分化。稅收是打入市場經(jīng)濟(jì)的“楔子”，在籌集政府履職的必要資金收入同時(shí)，必然對資源配置和收入分配產(chǎn)生影響。為此，各國基于本國實(shí)際情況（如征管能力）利用稅種之間搭配（直接稅和間接稅搭配等）以及稅種替代（以增值稅替代傳統(tǒng)營業(yè)稅）等方式，努力尋求各項(xiàng)稅收職能的充分發(fā)揮。

總體而言，因間接稅多在商品與服務(wù)的生產(chǎn)銷售環(huán)節(jié)征收，與價(jià)格關(guān)系密切，相應(yīng)在國民經(jīng)濟(jì)核算體系下，參與初次分配；而直接稅（如個(gè)人所得稅）參與再分配。這就意味著，需以間接稅的稅制優(yōu)化設(shè)計(jì)（如營改增），改進(jìn)初次分配，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用。而在我國間接稅占比遠(yuǎn)高于直接稅占比的當(dāng)下以及未來很長一段時(shí)間，需要非常重視改革完善個(gè)人所得稅制，通過寬稅基和嚴(yán)征管，積極發(fā)揮個(gè)人所得稅籌集收入時(shí)的再分配功能，使其收入規(guī)模有所成長并促成我國直接稅比重的逐步提高，降低間接稅占比，進(jìn)而減少我國稅制體系對生產(chǎn)的干擾，促進(jìn)市場在資源配置中決定性作用的發(fā)揮；同時(shí)以更有力度的直接稅調(diào)節(jié)收入分配、縮減收入分配差距、促成社會和諧，助力共同富裕。這是更好地發(fā)揮政府作用的題中應(yīng)有之義。個(gè)人所得稅稅制完善本身便是政府制度供給的重要組成部分，個(gè)人所得稅參與再分配核算，相應(yīng)給政府在再分配環(huán)節(jié)發(fā)揮作用提供了有力的制度型調(diào)控工具。

適當(dāng)縮減收入分配差距已無可回避，理論和實(shí)踐均表明了政府在解決收入分配問題中的不可推卸的責(zé)任的重要性。盡管個(gè)人所得稅不是唯一的手段，但它卻是不可或缺的手段。

2．個(gè)人所得稅改革對于我國建設(shè)現(xiàn)代財(cái)稅制度乃至國家治理現(xiàn)代化具有重要的戰(zhàn)略意義

財(cái)稅制度安排包括解決政府“錢從哪里來”問題的稅收與非稅收入，解決“錢用到哪里去”問題的支出、轉(zhuǎn)移支付以及資金收支的標(biāo)準(zhǔn)化載體即預(yù)算等一系列體制、制度、機(jī)制的典章式規(guī)定，所處理的實(shí)質(zhì)問題，是處理經(jīng)濟(jì)社會生活中的三大基本關(guān)系：政府與市場主體的企業(yè)之間，中央政府與地方各級政府之間，以及公權(quán)體系與公民之間的財(cái)力、資源、利益分配。財(cái)政之所以成為國家治理的基礎(chǔ)，預(yù)算之所以反映政權(quán)活動的范圍、方向和重點(diǎn)，財(cái)稅分配之所以與國計(jì)民生息息相關(guān)而牽一發(fā)動全身，財(cái)政史之所以既反映社會進(jìn)化中的階段、結(jié)構(gòu)演變，又反映社會正義、文明程度的發(fā)展，財(cái)政改革之所以要為全面改革“既打頭又殿后”提供全面支撐，都是因?yàn)檎c千千萬萬家企業(yè)、中央政府與地方各級政府、公權(quán)體系與公民或納稅人之間的權(quán)、責(zé)、利關(guān)系，必然地體現(xiàn)于交匯于財(cái)政體制，相應(yīng)的，財(cái)稅制度于國家治理的意義就不言而喻了。

現(xiàn)代財(cái)稅制度是在處理好政府與市場關(guān)系的基礎(chǔ)上，基于分配機(jī)制“三位一體”處理好政府與企業(yè)、中央與地方、公權(quán)與公民三大基本經(jīng)濟(jì)關(guān)系?，F(xiàn)代財(cái)稅制度又以個(gè)人所得稅稅制完善、個(gè)人所得稅收收入充裕為特征。除了具有國民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行“自動穩(wěn)定器”作用外，相較于其他稅種，個(gè)人所得稅更能夠體現(xiàn)納稅人與負(fù)稅人的統(tǒng)一，大大縮減稅負(fù)的轉(zhuǎn)嫁機(jī)制，降低因稅負(fù)轉(zhuǎn)嫁帶來的不確定性，將公權(quán)與公民之間的財(cái)政關(guān)系更加直接化，這一點(diǎn)對于當(dāng)下推進(jìn)中國的現(xiàn)代化進(jìn)程至關(guān)重要。通過改革完善個(gè)人所得稅制，使收入增長中的更多的國民成為納稅人，使其充分認(rèn)識自己作為納稅人的責(zé)任和權(quán)利，強(qiáng)化其監(jiān)督政府民主理財(cái)?shù)囊庾R，進(jìn)而加快推進(jìn)我國政府民主理財(cái)、法治理財(cái)乃至我國民主化進(jìn)程，既有必要，也是必然。

從居于現(xiàn)代化進(jìn)程前列的國家來看，其稅制大多早早呈現(xiàn)出以“個(gè)人”（或家庭）作為納稅主體的特征，最大限度排除“稅負(fù)轉(zhuǎn)嫁”機(jī)制，而我國恰是典型的以“企業(yè)”作為納稅主體，無論是增值稅（營業(yè)稅）、消費(fèi)稅以及企業(yè)所得稅這類“大”稅種，還是房產(chǎn)稅、城建稅乃至耕地占用稅等“小”稅種，均是企業(yè)作為納稅人。從終極意義上而言，流轉(zhuǎn)稅（間接稅）稅負(fù)最終主要由“個(gè)體”（個(gè)人或家庭）承擔(dān)，但在長長的轉(zhuǎn)嫁鏈條中，在一定時(shí)期內(nèi)，“企業(yè)”則被迫承擔(dān)著暫時(shí)未轉(zhuǎn)嫁出去的稅負(fù)，這對資源配置形成了事實(shí)上的較大影響，干擾了市場配置資源決定性作用的發(fā)揮，也引出了另外一個(gè)近年來熱議的話題，即宏觀稅負(fù)水平不高與微觀經(jīng)濟(jì)實(shí)體稅負(fù)痛苦高的悖論。無論橫向比較還是縱向比較，無論是國際比較還是與我國財(cái)政支出剛性需求比較，我國宏觀稅負(fù)水平的確不算高，但市場微觀主體與消費(fèi)大眾中的低中收入階層對稅負(fù)的感受卻是痛苦程度相當(dāng)高。研究表明，我國推進(jìn)現(xiàn)代財(cái)稅制度建設(shè)，實(shí)現(xiàn)國家治理的現(xiàn)代化，個(gè)人所得稅改革是戰(zhàn)略層面上的重點(diǎn)選項(xiàng)之一，所以列入了財(cái)政配套改革方案作為必成任務(wù)。通過個(gè)人所得稅改革，提高直接稅占比進(jìn)而降低間接稅制占比，對于建立以所得稅和流轉(zhuǎn)稅雙主體稅制結(jié)構(gòu)、以“個(gè)體”為納稅人的現(xiàn)代稅制，具有舉足輕重的分量。

3．個(gè)人所得稅改革對于實(shí)施供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、提升經(jīng)濟(jì)活力具有重要的配合作用

如前所述，我國間接稅的特點(diǎn)是：（1）主要是對企 業(yè)征；（2）有營業(yè)額就征；（3）按比例稅率征。這意味著企業(yè)無論規(guī)模大小、無論盈利與否，“開門”便有稅，且在“以票控稅”的征管制度下，幾乎沒有避稅 的空間和可能。一項(xiàng)調(diào)查表明，個(gè)體工商戶所繳納的稅收中，至少62%以上為流轉(zhuǎn)稅。在這種情況下，我國稅制呈現(xiàn)出很強(qiáng)的“累退性”特點(diǎn)。傳統(tǒng)的稅制“累退 性”理論是指因比例稅率帶來的收入分配的累退性，即稅收負(fù)擔(dān)無法隨收入的增加而增加。而此處談到的累退性是指對企業(yè)經(jīng)營的累退性。這種以間接稅為主的稅制 結(jié)構(gòu)，對企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的累退性，即對于諸多盈利能力微弱的中小微企業(yè)而言，因經(jīng)營形式單一、股權(quán)形式簡單、與政府談判能力弱，其能夠享受到的稅收優(yōu)惠和財(cái) 政補(bǔ)貼非常有限，卻與中大企業(yè)承擔(dān)著同樣的流轉(zhuǎn)稅負(fù)擔(dān)，其稅收痛苦程度高則不言自明。

在業(yè)已明確表述的“供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革”實(shí)施中，上 述問題的破解正是需要改革個(gè)人所得稅，通過拓寬稅基、按“支付能力”原則實(shí)施區(qū)別對待，實(shí)現(xiàn)嚴(yán)加征管，來提供個(gè)人所得稅總收入，進(jìn)而降低間接稅占比。這種 情況下，企業(yè)流轉(zhuǎn)稅名義稅率降低，而雇傭勞動力的稅收成本未必增加，這是由于個(gè)人所得稅的增加主要通過拓寬稅基、增加高收入者稅負(fù)來實(shí)現(xiàn)。從目前個(gè)人收入 格局來看，高收入者的稅收貢獻(xiàn)占比卻不高，這個(gè)優(yōu)化稅負(fù)結(jié)構(gòu)、增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力的臂力空間，亟待打開。

個(gè)人所得稅改革的思路和政策要點(diǎn)

建立以綜合與分類相結(jié)合的個(gè)人所得稅稅制的目標(biāo)早已明確，在此目標(biāo)下，按照寬稅基、嚴(yán)征管、體現(xiàn)量能納稅的原則，中央提出以“總體設(shè)計(jì)、分步實(shí)施、創(chuàng)造條件，加快推進(jìn)”的思路實(shí)施個(gè)人所得稅改革。

寬稅基是指應(yīng)盡可能將個(gè)人（家庭）所有收入，包括貨幣性和非貨幣性的收入均納入征稅范圍。對納稅人，應(yīng)盡可能覆蓋除低收入者之外的全部社會成員。比如， 在考慮納稅人范圍時(shí)，可以國家統(tǒng)計(jì)局的城鎮(zhèn)居民收入為參考依據(jù)。國家統(tǒng)計(jì)局按可支配收入將我國城鎮(zhèn)居民由低到高劃分為5個(gè)組，可以根據(jù)各組收入戶的可支配 收入情況，劃定基本寬免額，原則上保證僅低收入者的上線或中等偏下收入者的下線以下的社會成員免交個(gè)人所得稅，而其他人員均納稅，保證寬稅基原則的實(shí)現(xiàn)。

嚴(yán)征管是依法征稅應(yīng)收盡收之意，這是一種保護(hù)老實(shí)人、約束偷漏稅行為、打擊逃稅者而培養(yǎng)誠信納稅文化的長效機(jī)制。體現(xiàn)量能納稅原則就是考慮根據(jù)實(shí)際支付能力來設(shè)計(jì)稅制，這由收入和支出兩個(gè)因素決定。從收入側(cè)來看，除極個(gè)別收入形式外（如資本利得等），不分收入形式和性質(zhì)，均應(yīng)納入綜合計(jì)稅的稅基，統(tǒng)一征稅辦法；從支出側(cè)來看，應(yīng)充分考慮每個(gè)個(gè)體（個(gè)人或家庭）的實(shí)際支出形式和結(jié)構(gòu)的差異性，采取有差別的寬免額制度，即1+X款免額制度，1是指統(tǒng)一的費(fèi)用扣除標(biāo)準(zhǔn)，該標(biāo)準(zhǔn)可隨CPI指數(shù)變化定期（比如三年）調(diào)整。X是指根據(jù)個(gè)體納稅人的支出結(jié)構(gòu)進(jìn)行區(qū)別化和常規(guī)化動態(tài)調(diào)整的寬免部分。可考慮納入動態(tài)的常規(guī)調(diào)整的因素包括：個(gè)人家庭贍養(yǎng)情況、大病醫(yī)療支出、消費(fèi)和住房信貸利息支出、教育支出以及個(gè)人職業(yè)發(fā)展培訓(xùn)支出等。

納稅主體上可以先從以個(gè)人為申報(bào)單元，逐漸過渡到由納稅人自主選擇個(gè)人或家庭為申報(bào)單元的申報(bào)模式。我國家庭概念比較寬泛，目前難以形成一個(gè)技術(shù)上可操作的家庭單元定義，因此在改革起步階段，可以先以個(gè)人為申報(bào)單元。但如以家庭為申報(bào)單元，更能體現(xiàn)量能納稅原則，因此應(yīng)成為未來改革方向。之所以最終將申報(bào)模式的選擇權(quán)交還給 納稅人，是為了避免因個(gè)稅而導(dǎo)致一些不利于社會穩(wěn)定的現(xiàn)象（比如目前為規(guī)避房產(chǎn)交易稅收而出現(xiàn)的“假離婚”現(xiàn)象）。

綜合部分的稅率采用 超額累進(jìn)稅率。稅率設(shè)計(jì)原則是簡化征管且保證稅率的有效性。同時(shí)，保證低收入者納稅但稅負(fù)很輕，滿足既培養(yǎng)納稅人納稅意識又不對其構(gòu)成較重負(fù)擔(dān)的要求；中 等收入者稅負(fù)較輕，盡量不傷及中等收入者的工作與消費(fèi)積極性，有利于對中等收入階層的培養(yǎng)和促進(jìn)中產(chǎn)階級的形成；高收入者所面臨的最高邊際稅率名義稅負(fù)比 照現(xiàn)薪酬所得的7級超額累進(jìn)稅率最高檔（45%），也可以設(shè)計(jì)為是降低的，但考慮到實(shí)際生活中，高收入階層的薪酬外收入所占其總收入的比重明顯高于中、低 收入階層，而原來這些收入得不到“超額累進(jìn)”的調(diào)節(jié)，且很容易偷逃稅收，但在新個(gè)人所得稅的“綜合”部分覆蓋下，這些收入將一并納入較高邊際稅率的征收范 圍，執(zhí)行的結(jié)果必定是這些人的實(shí)際稅負(fù)上升。這能夠更好體現(xiàn)量能納稅、多得多繳稅的原則，也將大大消除目前存在的“逆調(diào)節(jié)”因素，強(qiáng)化調(diào)減收入差距的再分 配，并增強(qiáng)個(gè)人所得稅籌集收入的能力。

具體征管上，可考慮以年為納稅時(shí)間單位，實(shí)行源泉扣繳與自行申報(bào)相結(jié)合，年終匯算清繳，多退少 補(bǔ)。工資薪金、勞務(wù)報(bào)酬、稿酬、利息、股息、紅利等各項(xiàng)所得實(shí)行源泉扣繳，其他所得由納稅人自行申報(bào)。次年第一季度結(jié)束前，所有納稅人自行申報(bào)，根據(jù)已繳 納和應(yīng)繳納情況，補(bǔ)稅或退稅。源泉扣繳旨在防止稅收流失，同時(shí)保證稅款均勻入庫。自行申報(bào)旨在培養(yǎng)納稅人納稅意識并輔助源泉扣稅、減少稅收流失。

從近期看，應(yīng)盡快將勞動所得歸并，統(tǒng)一征稅辦法，同時(shí)積極創(chuàng)造條件為未來深化改革奠定基礎(chǔ)。綜合與分類相結(jié)合的個(gè)人所得稅得以順利實(shí)施的前提條件，是現(xiàn) 金量的減少和納稅人收支信息的完備和共享。從目前現(xiàn)實(shí)來看，減少現(xiàn)金使用的條件已經(jīng)具備，制度和技術(shù)都有支撐，銀行卡、POS機(jī)普遍使用，未來可大力推廣 個(gè)人支票的使用。經(jīng)過多年的發(fā)展，我國家庭或個(gè)人的各類收支、信用信息已經(jīng)比較完備，中國政府部門信息化有后發(fā)優(yōu)勢而走在世界前列，現(xiàn)在最需要做的是，打 破部門利益局限、實(shí)現(xiàn)信息有條件的共享和使用。因此，建議由國務(wù)院牽頭，以各相關(guān)職能部門數(shù)據(jù)信息為基礎(chǔ)，建立包括個(gè)人基本信息和財(cái)務(wù)以及信用信息的數(shù)據(jù) 庫系統(tǒng)，為個(gè)人所得稅改革創(chuàng)造技術(shù)條件。該系統(tǒng)的建設(shè)不僅于個(gè)稅改革具有重要意義，對于我國信用社會建設(shè)、規(guī)范個(gè)人行為均具有十分重要的意義。

（賈康系財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所原所長、華夏新供給經(jīng)濟(jì)學(xué)研究院院長；梁季系財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所研究員）