◎李宇嘉

在去年12月《居住證管理辦法》（以下簡(jiǎn)稱《辦法》）開始公開征求意見(jiàn)以來(lái)，不斷有人向筆者提問(wèn)：目前城市里已經(jīng)有了身份證、戶籍、暫住證等多種管理措施，為何又要推出一個(gè)新的居住證呢？

實(shí)際上，提問(wèn)者是混淆了居住證和身份證等各自的功能與定位。以居住證為載體實(shí)現(xiàn)城市公共服務(wù)均等化，也就是凡是持有居住證的人，都是在此“居住”的人，都有權(quán)利享受同等的公共服務(wù)，這才是《辦法》實(shí)施的最終目標(biāo)。

由此一來(lái)，完整的公共服務(wù)供給不再僅限于城市戶籍人口，黏附在戶籍上的公共服務(wù)優(yōu)勢(shì)、身份優(yōu)勢(shì)也就消除了。城市戶籍與居住證在功能上合二為一，作為區(qū)別城鄉(xiāng)二元身份的戶籍將消亡，將順應(yīng)人口自由遷徙的趨勢(shì)，以本地有多少居住證持有者作為標(biāo)準(zhǔn)，城市管理者提供相應(yīng)數(shù)量的公共服務(wù)。

愿望是美好的，可現(xiàn)實(shí)依然存在不少難點(diǎn)。我國(guó)城鎮(zhèn)化率年均提高1個(gè)百分點(diǎn)以上，遠(yuǎn)高于發(fā)達(dá)國(guó)家同一時(shí)期年均0.6個(gè)百分點(diǎn)的水平；同時(shí)，不同于西方國(guó)家，我國(guó)城市人口由農(nóng)村向城市單向流動(dòng)，讓城市壓力驟增。在我國(guó)城鎮(zhèn)化水平極不平衡的背景下，越大的城市流入人口越多，造成大城市短期內(nèi)的財(cái)政壓力、空間壓力、環(huán)境和住房壓力難以承受。

在不附加公共服務(wù)的暫住證和提供完全公共服務(wù)的戶籍之間，居住證可作為實(shí)現(xiàn)城市公共服務(wù)均等化的“過(guò)渡”，即地方政府將包含非戶籍人口在內(nèi)的全部常住人口納入公共服務(wù)供給范圍，并根據(jù)城市財(cái)政實(shí)力和綜合承載能力，制定居住證持有者能享有的公共服務(wù)范圍。

照此思路，根據(jù)居住證持有時(shí)間、就業(yè)和社保繳納時(shí)間等，地方政府可制定居住證持有者入戶的條件，逐步將非戶籍人口納入戶籍管理，最終實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化。

在現(xiàn)有的財(cái)稅體制、地方政府職能、產(chǎn)業(yè)和空間規(guī)劃等相關(guān)配套政策掣肘的情況下，以居住證“過(guò)渡”是不得已的一個(gè)次優(yōu)方案。不過(guò)，要讓居住證貼近現(xiàn)實(shí)，實(shí)現(xiàn)城市公共服務(wù)均等化的目標(biāo)，在體制上還有兩個(gè)方面需要突破：

首先，要改變地方政府過(guò)度追求短期經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的思路，否則地方財(cái)力制約無(wú)法破除。根據(jù)筆者的實(shí)地調(diào)研，城市化在很多地方表現(xiàn)為“地鐵化”、“新城化”，即“攤大餅”式的城市外延擴(kuò)張。這樣做雖然短期內(nèi)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)拉動(dòng)明顯，但也存在著土地資源浪費(fèi)嚴(yán)重、城市集聚效應(yīng)遭到削弱、公共設(shè)施供給的規(guī)模效應(yīng)下降等弊端，更會(huì)給地方政府在公共設(shè)施、交通、拆遷、債務(wù)等方面增加巨額的支出，從而影響到雖利于長(zhǎng)期但無(wú)益于短期增長(zhǎng)的公共服務(wù)均等化的投入。

其次，很多“城市病”是因規(guī)劃而生，而非人多所致，為此需再造空間規(guī)劃，來(lái)騰挪出城市人口集聚的空間。

以集中了日本人口30%多的大東京為例，其核心區(qū)、近郊和遠(yuǎn)郊區(qū)分別占都市面積的0.46%、11.5%和88%，分別集聚了圈內(nèi)3500萬(wàn)總?cè)丝诘?5%、44%和31%，東京人口主要集中在近郊和遠(yuǎn)郊（13個(gè)新城）。相比之下，外來(lái)人口近1000萬(wàn)、占常住人口40%的北京，占轄區(qū)總面積不到4%的五環(huán)內(nèi)集中了一半的人口（1000多萬(wàn)），無(wú)怪乎北京建了這么多條地鐵仍難以解決擁堵和污染問(wèn)題。

（作者為深圳市房地產(chǎn)研究中心研究員）