每經記者 楊棄非  楊歡    王捷    每經編輯 劉艷美    

“平均每年消化額從2.86萬億元減為4600億元，不到原來的六分之一。”

11月8日，十四屆全國人大常委會第十二次會議審議通過近年來力度最大的化債舉措：增加地方政府債務限額6萬億元，用于置換存量隱性債務，為地方政府騰出空間更好發(fā)展經濟、保障民生。

在隨后舉行的發(fā)布會上介紹，從2024年開始，我國將連續(xù)五年每年從新增地方政府專項債券中安排8000億元，專門用于化債，累計可置換隱性債務4萬億元。加上這次全國人大常委會批準的6萬億元債務限額，直接增加地方化債資源10萬億元。

化解地方政府存量隱形債務被視為年內一系列增量政策的“重頭戲”。本次10萬億元地方化債資源方案出爐后，每日經濟新聞·城市進化論與騰訊財經聯合推出“大家的經濟公開課”，第一時間邀請到華夏新供給經濟學研究院創(chuàng)始院長賈康，經濟學者、澤平宏觀創(chuàng)始人任澤平進行解讀。

“過去作為絕密數字的地方隱性債規(guī)模，現在由官方公布——2028年之前地方需消化的隱性債務總額是14.3萬億元。”賈康指出，本輪化債舉措以地方專項債來化解隱性債務，可以使地方先解決燃眉之急，輕裝上陣，騰挪更多政策空間，更好促進經濟發(fā)展。

任澤平則強調了“發(fā)展是最好的化債”的觀點，經濟如果不發(fā)展，債務永遠化不完。所以，把發(fā)展放在首要任務，全力拼經濟，激活民營經濟信心，促進房地產止跌回穩(wěn)，促進消費和生育，從根本上化債，實現中國經濟觸底回暖。

五年10萬億元，從短期銜接中長期

城市進化論：在市場多方預測下，10萬億元的地方化債資源最終落地，應該如何看待這個數字規(guī)模？

賈康：10萬億元的化債規(guī)模分為兩個部分，一個是新增地方政府債務限額6萬億元，一次報批，分三年實施，2024—2026年每年2萬億元；另一部分是2024年開始連續(xù)五年，每年從新增地方政府專項債券中安排的8000億元。

算前面三年就是8.4萬億元，五年合成10萬億元，主要講的是化債形成的一系列正面效應，達到支持全局，從短期銜接中長期。

另外很重要的一點是，過去作為絕密數字的地方隱性債規(guī)模，現在官方公布——2028年之前地方需消化的隱性債務總額是14.3萬億元。

這里面有2萬億元對應的是2029年及以后年度到期的棚戶區(qū)改造形成的隱性債務，明確說仍按原合同償還。我理解就是給棚戶區(qū)改造形成的隱性債已經有了前面解決它的協議。

這樣來算，12萬億元和14.3萬億元相比，還有2.3萬億元是在覆蓋面以外的。但今天的新聞發(fā)布會上也提到，在這個過程中，地方層面上會有一些境況改變，對剩下的2.3萬億元有一定的消化。而且隨著時間往前推進，也不排除動態(tài)優(yōu)化，后面解決剩下的遺留問題就更有把握了。2.3萬億元跟14.3萬億元相比，畢竟是一個很小的部分。

這樣一來，形成了一個很清晰的框架，按照這一輪以新增6萬億元債務限額為代表的，實際上形成的“6+4+2”萬億元財政組合拳，可以更好地來消除大家對于地方隱性債帶來風險的顧慮，更好地對接。

任澤平：大家都知道，其實過去這兩三年經濟面臨下行壓力，稅收收入不及預期。再加上房地產市場深度調整，土地財政壓力比較大。土地、財政是地方可支配財力很重要的組成部分，這就導致了這些年地方的債務不斷積累。這時候需要通過化債來恢復地方政府的資產負債表，恢復他們發(fā)展經濟、投資基建、保障“三保”的能力，我覺得是一個大背景。

除了實際作用，這次化債方案還有著很重要的宣示作用。像前期出臺的貨幣政策、房地產政策，都是非常積極促進經濟回暖的政策。這些政策規(guī)模大小是一方面，最重要的是通過宣示效應來展現我們的決心，這個是非常重要的。但經濟能否回暖，有句話叫“行百里者半九十”，我們還是需要不能松懈，需要持續(xù)發(fā)力。

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頂格三十年時間換空間，是地方寶貴資金來源

城市進化論：所謂的地方化債，如何解決當前地方政府的債務問題？

賈康：“化債”兩個字可以拓展到四個字“以債化債”。首先，第一個“債”就是地方專項債。剛才說了10萬億元的化債規(guī)模，就是由6萬億元一次性批準、三年完成的、增發(fā)的地方專項債，和五年每年8000億元，從原來已經安排的地方專項債里面撥作10萬億元里面的組成部分，組合在一起。

地方專項債的特點是可以按照從三年到三十年的時間段來作還本付息的安排，頂格三十年的時間換空間的騰挪空間是相當可觀，對于地方政府是相當寶貴的資金來源。

地方專項債資金發(fā)債的時候就應該對應已經鎖定的建設項目，這個項目要求要有一定的現金流，在建設竣工之后，在存續(xù)期內，項目的現金流可以解決到期以后還本付息的資金來源問題，它的特定功能就體現在自己可以閉環(huán)地解決籌集資金、使用資金、還本付息的問題，是非常重要的一個機制。在地方專項債的規(guī)范性上來說，它是屬于《預算法》修訂以后的陽光化舉債，這種陽光化舉債的風險防控是有法制保障，有多重監(jiān)督的。

其次，化的“債”是什么呢？非常清晰，化的是前些年由于種種原因，其中非常重要的是體制機制成因造成的地方隱性負債。地方隱性負債情況五花八門，不可一概而論，但共同的風險特征就是在隱蔽的情況下，很多的風險是人們察覺不到的。

一旦風險穿透，這種局部地方隱性債引起的危機可以打擊全局，可以產生傳染性，造成政府公信力的急劇下降和市場營商環(huán)境建設過程中的負面損失。有了《預算法》修訂之后陽光化舉債的“開明渠”，就一定要“堵暗溝”，要防范和化解地方債帶來的風險威脅因素問題。

這一次是在前面幾年反復調查的基礎之上，把原來處于絕密的14.3萬億元隱性債務存量數據公之于世。這種必須要化解的地方隱性債，在“以債化債”的追求上來說，就是消除隱患和風險。規(guī)范的專項債，沒有我們擔心的風險壓力因素。“以債化債”就是一種消化了風險因素，而服務于全局的可持續(xù)健康發(fā)展。

任澤平：要化解地方的隱性債務，除了這次10萬億元化債舉措之外，我覺得還要從幾個方面入手，比如調整財稅體制改革，我們有些事權中央要上收，同時比如說消費稅、個人所得稅要下放。第二，要規(guī)范地方的舉債行為，納入到顯性化、法治化的軌道當中來，才能避免以后隱性債務的再度膨脹。

在這里講一個觀點，就是發(fā)展才是最好的化債。如果不發(fā)展的話，動態(tài)來看債務的規(guī)模、債務的壓力還會繼續(xù)上升。只有在發(fā)展當中，我們的債務才能得到有效化解。但怎么來發(fā)展呢？一定要把發(fā)展放在首要任務，全力拼經濟。

比如我們現在債務的形成，跟經濟下滑，還有跟房地產市場調整有關，因此要促進房地產的止跌回穩(wěn)，以前市場過熱時期的收緊政策要轉向，要防止過冷，放松性政策要盡快出臺。還有要保護民營企業(yè)信心，國家刺激經濟除了中央支出，其實地方政府和民營企業(yè)都起到乘數效應、放大效應。

上世紀90年代末中國的債務規(guī)模也很大，但是2001年加入WTO、1998年房改，包括后續(xù)一系列市場化改革，中國經濟一路高歌猛進，民營經濟活力大為釋放。我們擁抱全球化紅利，所以中國當時的債務現在來看不算什么，我們發(fā)展都化解了，所以發(fā)展是最好的化債。

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不能僅限于化債，要給增量的彈藥

城市進化論：此前有人猜測中央政府要先去幫地方政府還債，但是目前這個政策方向來看，本輪化債主體還是在地方政府身上？這樣能不能達到預期的化債效果？

賈康：地方專項債債權、債務關系確實是在地方層面上形成的，但是在中央協調之下的。之所以說用地方專項債來化地方層面的債務，它也有權責利方面更直接的對應關系，還是符合我們所說的激勵相容的原則。

中央過去也強調過說“誰的孩子誰抱走”，但實際上這是一個態(tài)度。特定情況之下，不排除中央施以援手。比如去年下決心做四季度預算調整方案，1萬億元國債發(fā)了以后以轉移支付的方式打到地方去給地方紓困，那就不是對應著“誰的孩子誰抱走”了，是向地方施以援手了。

這次通過通盤考慮，以地方專項債來化隱性債，對應性還是相當明確的。在地方政府層面上來展開，中央協調指導地方專項債的資金使用“以債化債”，跟中央層面過去有的30年為期的特別國債機制上是打通了的。地方以專項債拿到資金，在很長的時間段里面先解決燃眉之急的化債，后面再去做建設項目，產生一系列正面效應，騰挪空間之大是足以讓它組合銜接好的。

任澤平：化債肯定會起作用。地方政府拿到化債資金，首先會償還拖欠企業(yè)的工程款，在過去幾年被拖欠的中小企業(yè)，就可能獲得現金流，就會開工，就會發(fā)工資，就會帶動投資、消費和生產，我覺得這是第一個經濟增長的效應。

第二，畢竟現在很多地方政府仍然還有很大的投資。尤其是從今年的9月份以來，國家推出了大規(guī)模經濟刺激計劃，財政貨幣、房地產政策都出臺了各種全力拼經濟的措施，所以地方的財政狀況改善以后，就有更多的彈藥搞投資、搞生育補貼、搞消費補貼，來發(fā)展新基建、新質生產力。

我覺得這一次化債對于促進經濟增長會產生比較積極的效果，總體是要給予肯定。但是從長期來說，要通過財稅體制改革化債，要通過中國的經濟繁榮發(fā)展來化債，這是我的一個看法。

城市進化論：化債根本的目的是為了發(fā)展，如果要達到發(fā)展的目的，這次的化債政策是否一種應急政策？后續(xù)還會有哪些大招？

賈康：現在的政策是在有應急色彩以后的大手筆了，就像這次發(fā)布會上所說，具備及時雨特征，規(guī)模上也是空前地來解除不良的風險因素。從原則上講，動態(tài)優(yōu)化的概念之下有追加的可能性，但是現在說這個為時尚早。

這么大的手筆出來之后，如果不出特別的意外，基本就達到了14.3萬億元隱性債化債的設定目標了，如果有必要的話再延續(xù)下去。當然也不是永久延續(xù)，解決了問題以后，這樣特殊的手段也會往下調減，退出歷史舞臺，它畢竟還是一個超常規(guī)的特定安排。

任澤平：中國的財政政策也好，貨幣政策也好，其實空間都很大。因為以前中國的財政政策受一些比如負債率等等指標的約束，我們不要忘了初心，所有的宏觀政策一點都不復雜，不是為了什么宏大的目標服務的，就是為了經濟增長、居民就業(yè)、老百姓收入、改善服務，如此而已，我覺得這才是宏觀政策的初心。財政部也明確表態(tài)了，就是中國的赤字空間還很大。后續(xù)無非以下幾點：

第一個是不能僅限于化債，比如要給增量的彈藥，讓地方去發(fā)展新基建和新質生產力，打造中國經濟的新引擎，不能一概而論就認為地方債務不好。中國過去為什么高增長？為什么中國成為世界的制造中心？應該說地方舉債發(fā)展基建，中國成為“基建狂魔”，我們基礎設施之完善，應該總體貢獻是主要的，問題需要在發(fā)展當中來解決。

第二個是進行生育補貼，這些年我們一直在呼吁，中國的生育率下降，主要原因并不復雜，因為我們的生育、養(yǎng)育、教育成本較高，我們要盡快降低生育、養(yǎng)育、教育成本，提升生育率。人口問題短期大家不重視，長期將會成為巨大的問題。

第三，地方化債之外，我覺得也可以考慮搞一些消費補貼。居民和企業(yè)的資產負債表保護住了，企業(yè)才有能力投資、居民才有能力消費。當然最終后面地方政府的考核指標也要改變，不要盲目追求上大項目、GDP。

我覺得核心是過去的GDP導向改為就業(yè)導向，我們要變成更多的以人為本的發(fā)展導向。未來中國的財政貨幣政策，包括所有的宏觀政策更多的為就業(yè)服務，應該把就業(yè)的指標上升到更加的高度。

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房地產救市要減稅降息，住有所居要有雙軌統(tǒng)籌

城市進化論：這次發(fā)布會也提出了對房地產的政策。當前房地產政策組合拳如何實現房地產市場“止跌回穩(wěn)”？

任澤平：其實國家已經明確提出了促進房地產市場的“止跌回穩(wěn)”，這是整個房地產政策非常大的轉向。我覺得房地產一定要救，為什么呢？因為房地產是國民經濟第一大支柱行業(yè)，它關系到幾千萬人就業(yè)。而且它涉及到60多個上下游相關的產業(yè)，銀行1/3直接、間接的信貸、風險敞口也在房地產上。

客觀來講，大家也不要把房地產妖魔化，其實中國房地產過去幾十年對于拉動基建、改善居民住房，整體是貢獻為主的，當然也有高房價、高債務需要化債等問題。走到今天，中國房地產的問題怎么來化解，我們要有基本的判斷，房地產大開發(fā)落幕了，已經進入后房地產市場。

我國城鎮(zhèn)住房套戶，也就是每戶家庭的房子已經超過了1套，總體已經供求平衡了。我的判斷是中國70%的城市房子基本飽和了，未來甚至會過剩，因為中國人口在減少。只有20%多的城市，未來人口的流入才有需求，我覺得這是一個基本的判斷。

如果說北京、上海，包括廣州、深圳房價高的主要原因，是因為人地錯配，未來通過市場的方式來調控地產，就是人地掛鉤，地是為人服務的，人流入，給供地；人流出，則反之。還有就是要降低利率，因為現在就業(yè)、收入壓力大，所以這時候把利息降下來，降低居民還款的成本，我覺得對房地產的止跌回穩(wěn)是有幫助的。

那怎么辦？房地產問題很重要，房地產的發(fā)展階段又發(fā)生了變化，房地產需要救，怎么救？第一是要減稅，像契稅、增值稅，這時候就要降低居民交易的成本。第二是要降息，國家之前推出了降低存量房貸利率政策，這時候就是要放水養(yǎng)魚、與民休息，降低利率是符合經濟學規(guī)律的。

第三個是我最近一直在呼吁的成立住房銀行，我們現在有大量的庫存房子，但是與此同時會發(fā)現很多應屆大學生、農民工沒地方住，那怎么辦？國家可以成立大型5萬億元以上的住房銀行來下場收儲，把這些庫存的房子收完以后做成廉租房、保障房，給大學生、農民工、城市低收入家庭來住。

我覺得這有利于打通開發(fā)商的現金流來救房企，還有利于救土地財政，而且還會防止爛尾樓。但是實施是由國家層面實施，還是交給各個地方實施？這個可以探討。這個時候搞住房銀行，是最好的時機，下場收儲用于保障房。

城市進化論：此次發(fā)布會上提到，關于專項債券支持回收閑置存量土地、新增土地儲備，以及收購存量商品房用作保障性住房方面，正在研究制定政策細則，這對于房地產市場和地方政府有哪些助力？

賈康：在貨幣政策方面說到有專門定向支持土地收儲資金安排之后，此次發(fā)布會上明確說可以以專項債為資金來源做土地收儲。

在此前已經把它的使用范圍靈活對應于支持地方背景的中小銀行，提高資本充足率之后，又對應到在房地產領域里面先把可能的存量優(yōu)化做好，從社會政策托底，使中低收入階層都能住有所居方面產生資金支持來說，產生了配合、呼應。

我認為在住有所居方面一定是要有雙軌統(tǒng)籌的，就是低收入階層和低中收入階層。由政府牽頭給他們政策傾斜式的資源匹配，哪怕是說完全沒有收儲來源的弱勢群體，也得讓他有基本生活保障，讓他有住有所居，這需要政府牽頭來托底。而要托這個底，土地收儲和存量房產的優(yōu)化是結合在一起的，是一個地方政府在轄區(qū)內頂層規(guī)劃之下的一盤棋式通盤安排。

如果房地產業(yè)界能夠在雙軌統(tǒng)籌的情況之下，比較平穩(wěn)地、比較健康地發(fā)展，對于整個國民經濟的貢獻就是中央所說的支柱產業(yè)類型的貢獻。

從發(fā)展來看，雖然中國人口總量見頂，但是在人口戶籍城鄉(xiāng)分治管理之下，還有52%的人沒有取得市民身份，他們已經進城且穩(wěn)定在城市區(qū)域居住、工作、生活幾十年，現在統(tǒng)計上是接近3億人。

在對他們的住房、養(yǎng)老、醫(yī)療、子女教育等基本公共服務方面是存在欠賬的，有欠賬，就要補。未來幾十年里面，一定還得有另外3億多人從農村遷移到城市，要盡快給他們市民化待遇。

前面談到，我國房子的套戶比現在看起來是一戶一套以上了，但是分布是極不均衡的。這個均衡不能簡單扯平，主要是在增量上要滿足剛需和改善性需求。剛需不會迅速撤空，我國還是有人口大基數特征，未來還有3億多人進城，顯然要有剛需形成。

改善性需求的潛力可能更大。所以希望這一次中央給出政策，進一步指導房地產領域止跌企穩(wěn)之后，通過配套改革基礎性制度建設去對接一個健康發(fā)展長效機制。當然，還要配套改革上啃硬骨頭。